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為切實做好全國權交易市場（以下簡稱(cheng)強制碳(tan)(tan)市場）2023、2024年度發(fa)電行(xing)業配(pei)額分配(pei)相關(guan)工作(zuo)，根據《碳(tan)(tan)排放(fang)權交易管理(li)暫行(xing)條例》，在廣(guang)泛征求社會各方意見的基礎上，生態環境部(bu)印發(fa)實(shi)施了，此(ci)次《配(pei)額(e)(e)方(fang)案》既確保制度的延(yan)續性和穩定性，又(you)更精準突出鼓(gu)勵(li)導向，做出了將基(ji)于(yu)“供電(dian)量”核定配(pei)額(e)(e)調(diao)整(zheng)為基(ji)于(yu)“發(fa)電(dian)量”、進一(yi)步簡化(hua)(hua)和優化(hua)(hua)各類修正系(xi)數(shu)、引入配(pei)額(e)(e)結轉(zhuan)政策、優化(hua)(hua)履約時(shi)間安(an)排等優化(hua)(hua)調(diao)整(zheng)。此(ci)次《配(pei)額(e)(e)方(fang)案》有(you)哪些(xie)變與(yu)不變，在哪些(xie)方(fang)面(mian)進行優化(hua)(hua)調(diao)整(zheng)，強制碳市場啟動(dong)以來，通過配(pei)額(e)(e)分(fen)配(pei)與(yu)清繳機制，如何助(zhu)力發(fa)電(dian)行業高(gao)質(zhi)量發(fa)展？針對社會關注的這些(xie)問題，生態環境部應對氣(qi)候變化(hua)(hua)司相關負責人(ren)介紹了有(you)關情況(kuang)。

問：此次《配額(e)方案(an)》與前兩個履約周期(qi)相比，延續了哪些主要(yao)內容？發(fa)生了什么重大變化，在哪些方面做(zuo)了優(you)化調整？

答：《配額方案》總體延續了前兩個履約周期的總體框架，增強市場預期。制度的延續性和穩定性體現在四個方面。一是繼續采取以強度控制為思路的基準線法免費分配配額，企業配額量與產量掛鉤，未設配額上限約束。二是納管機組范圍與機組分類方式不變，根據燃料類型和裝機容量將機組分為四類，差異化確定各類機組基準值。三是鼓勵大規模、高能效、低排放機組的導向不變，支持機組摻燒生物質與機組供熱。四是履約優惠政策不變，繼續實行燃氣機組配額缺口豁免政策，以及企業20%缺口率上限，在推動企業減排的同時降低履約負擔。

與此同時(shi)，在充分(fen)(fen)總結前兩個履約周期配(pei)額分(fen)(fen)配(pei)經驗的基(ji)礎上，結合強制碳市場發展運行(xing)情況(kuang)，《配(pei)額方(fang)案(an)》在以下四方(fang)面進行(xing)優化調整。

一(yi)是配額核算(suan)口徑(jing)發生變化。為從源頭防范數據質量風險、提升配額分配方法的科學性與合理性，并與新修訂的核算核查指南銜接一致，《配額方案》對配額核算關鍵參數及管控范圍進行優化。為確保配額核定過程中各項參數真實、準確、可靠，《配額方案》將基于“供電量”核定配額調整為基于“發電量”核定配額，發電量參數來自企業讀表。前兩個履約周期均基于“供電量”核定配額，供電量由機組發電量減去與生產有關輔助設備消耗的廠用電量計算，涉及參數多、核算核查難度大，數據質量存在風險。另外，前兩個履約周期將燃料燃燒二氧化碳排放和購入使用電力產生的間接排放納入配額管控范圍。經測算，發電企業每年的間接排放量低于500萬噸，在行業排放總量中的占比不足0.1%。對于發電行業而言，將間接排放納入配額管理發揮的減排效果有限，卻顯著增加了報告、核算、核查的工作負擔與監管成本。因此，《配額方案》不再將購入使用電力產生的二氧化碳間接排放納入配額分配的范圍，并相應調整了配額基準值。

二是調整配額分配的(de)修正系數。在確保配額核定的精確性、科學性的基礎上，《配額方案》進一步簡化和優化各類修正系數，更精準突出鼓勵導向。其一，取消機組供熱量修正系數，通過優化調整基準值直接實現對發電機組供熱的合理激勵；其二，取消機組冷卻方式修正系數，由于《配額方案》將基于“發電量”核定配額，空冷機組廠用電對配額分配的影響已從源頭消除，故相應取消該修正系數；其三，將“負荷系數修正系數”更名為“調峰修正系數”，并將補償負荷率上限調整為65%，更精準鼓勵承擔調峰任務的機組。

三是引入配額結轉政(zheng)策。為解決企業惜售配額、市場交易不活躍、配額缺口企業履約壓力較大等問題，《配額方案》引入了配額結轉政策，規定了有配額盈余企業2019—2024年度配額結轉為2025年度配額的具體要求。每家配額盈余企業的配額最大可結轉量由兩部分組成，一部分是基礎結轉量，所有企業均擁有1萬噸的額度，滿足了企業靈活作出交易計劃、部分缺口企業完成履約后適當留存配額的需求；另一部分是交易結轉量，該結轉量為企業2024年—2025年間凈賣出量的1.5倍，凈賣出量越多、可結轉配額量越大，在該機制下，不考慮基礎結轉量的影響，如配額盈余企業賣出40%的盈余配額后，剩余的60%盈余配額可結轉為2025年度配額。其中，凈賣出量的統計截止時間定為2025年12月31日，給企業留有充足時間制定交易計劃。

四是優化履約時間安排(pai)。前兩個履約周期均是每兩個履約年度在同一時間履約，存在日常交易不活躍但履約截止日前扎堆交易的問題，不利于市場平穩健康發展。此次《配額方案》將2023和2024兩個年度的履約截止時間分別定為2024年底和2025年底，實現一年一履約，可有效促進企業交易，提升市場活躍度。

問(wen)：此次《配(pei)額方案》在配(pei)額分配(pei)方面(mian)是否更加嚴格，主要基于什么考慮？

答：《配額方案》以2023年度各類別機組平衡值為基礎，在充分結合行業減排目標、企業履約壓力、政策鼓勵導向等因素的基礎上，繼續按照全行業配額基本盈虧平衡、略有缺口的原則設計，在推動企業減排的同時，不給企業造成較高的履約壓力。

具體而言(yan)，前(qian)(qian)兩個履約周(zhou)期配(pei)(pei)額(e)分配(pei)(pei)基準(zhun)值(zhi)(zhi)均按(an)照年(nian)(nian)均下(xia)(xia)降(jiang)0.5%設定，由于技術進步以(yi)(yi)及企業(ye)主動采取減排(pai)(pai)措施等因(yin)素，發電(dian)行(xing)(xing)業(ye)實(shi)際(ji)(ji)實(shi)現碳排(pai)(pai)放強度(du)(du)每(mei)年(nian)(nian)下(xia)(xia)降(jiang)0.5%左右(you)，使得行(xing)(xing)業(ye)每(mei)年(nian)(nian)度(du)(du)配(pei)(pei)額(e)盈缺基本平(ping)衡。綜(zong)合考慮“十(shi)四五”全國碳排(pai)(pai)放強度(du)(du)目(mu)標完成進度(du)(du)和(he)第一個履約周(zhou)期配(pei)(pei)額(e)發放實(shi)際(ji)(ji)情況，2023年(nian)(nian)在此前(qian)(qian)年(nian)(nian)度(du)(du)基準(zhun)值(zhi)(zhi)每(mei)年(nian)(nian)下(xia)(xia)降(jiang)0.5%的基礎上，增加(jia)0.5%的基準(zhun)值(zhi)(zhi)下(xia)(xia)降(jiang)率，同等口徑下(xia)(xia)基準(zhun)值(zhi)(zhi)下(xia)(xia)降(jiang)1%左右(you)。經測算，企業(ye)獲得的實(shi)際(ji)(ji)配(pei)(pei)額(e)量略有(you)下(xia)(xia)降(jiang)，通過核證自愿減排(pai)(pai)量（CCER）以(yi)(yi)及目(mu)前(qian)(qian)市(shi)場流通的盈余配(pei)(pei)額(e)供給，可(ke)以(yi)(yi)滿足市(shi)場需求。該方式既能保持一定減排(pai)(pai)壓力，又發揮市(shi)場的激勵作用，保障市(shi)場平(ping)穩運行(xing)(xing)。

需要(yao)說(shuo)明的(de)是，配(pei)(pei)額(e)核定(ding)口(kou)徑的(de)調整(zheng)使(shi)得基(ji)準(zhun)值(zhi)與第(di)二個(ge)履約周期(qi)相比(bi)表觀下(xia)降(jiang)明顯(xian)，基(ji)準(zhun)值(zhi)不具有(you)直接可比(bi)性。一(yi)是計算方(fang)法(fa)的(de)變化(hua)，機組發電(dian)(dian)量(liang)通常(chang)比(bi)供電(dian)(dian)量(liang)平均高(gao)出5%以上，從基(ji)于供電(dian)(dian)量(liang)核定(ding)配(pei)(pei)額(e)調整(zheng)為基(ji)于發電(dian)(dian)量(liang)核定(ding)配(pei)(pei)額(e)后，發電(dian)(dian)基(ji)準(zhun)值(zhi)相應下(xia)調，這一(yi)調整(zheng)是導致(zhi)基(ji)準(zhun)值(zhi)表觀下(xia)降(jiang)的(de)主(zhu)要(yao)原因；二是管控范圍的(de)變化(hua)，《配(pei)(pei)額(e)方(fang)案》不再(zai)將間接排放納(na)入配(pei)(pei)額(e)管控，這導致(zhi)企業清(qing)繳(jiao)配(pei)(pei)額(e)量(liang)的(de)下(xia)降(jiang)，進而(er)使(shi)得基(ji)準(zhun)值(zhi)下(xia)調。

問(wen)：強制(zhi)碳(tan)市場已在發電(dian)行業(ye)開(kai)展(zhan)了4個年度（2019至2022年度）的配額管理，有(you)哪些成效(xiao)？

答：強制碳市場于2021年7月16日正式啟動交易，目前已完成兩個履約周期的配額交易與清繳工作，市場總體運行平穩，激勵約束機制初步形成，通過配額管理，助力發電行業高質量發展，主要成效如下：

一是(shi)推動發電行業碳排(pai)放(fang)強度下(xia)降(jiang)。全國市場通過配額分配與清繳機制，將減排目標直接分解至企業，壓實了企業減排責任，實現了對發電行業碳排放的有效控制，推動減排成本的降低。據統計，2023年全國火電碳排放強度（單位火力發電量的二氧化碳排放量）相比2018年下降2.38%，電力碳排放強度（單位發電量的二氧化碳排放量）相比2018年下降8.78%，發電行業供熱碳排放強度年均下降2.5%，累計削減二氧化碳排放量2.5億噸。通過配額交易，企業在減碳責任上擁有更靈活的選擇，前兩個履約周期推動電力行業總體減排成本降低了約350億元。

二是(shi)助力發電行(xing)業高質量發展。全國市場通過配額管理，促進了發電機組結構轉型和燃料結構優化。在發電結構方面，大型高效燃煤機組的發電量占比持續提高，而小型低效燃煤機組的發電量占比明顯下降。據測算，600MW等級及以上大型常規燃煤機組發電量占全部發電量的比例，從2020年的48.0%上升至2023年的52.9%，同比上升4.9%；200MW等級及以下小型常規燃煤機組發電量占比則從2020年的6.4%下降至2023年的3.2%，同比降低3.2%。在燃料結構方面，摻燒生物質機組數量明顯提升，摻燒機組生物質熱量出現增長，燃煤單位熱值含碳量加權平均值出現下降，機組燃料質量持續優化。

三是激勵(li)約(yue)束(shu)作(zuo)用初步顯現。強制碳市場基于基準線法免費分配配額，在不限制企業產量，保障電力安全供應的同時，最大程度地激勵先進、約束落后。企業通過節能減排、優化管理等措施實現的減排量可以在市場中以盈余配額的形式交易獲得經濟收益；高排放企業則需要付出成本購買配額完成履約任務。據統計，第二個履約周期配額盈余企業平均每家盈余配額約14萬噸，按2023年平均碳價計（68元/噸），相當于獲得952萬元經濟激勵；相反，配額短缺企業平均每家短缺配額約12.5萬噸，相當于付出850萬元的履約成本。激勵約束機制的形成彌補了企業前期減排投入，推動企業積極自主投入減排。

四是(shi)提供了(le)合理碳價格(ge)信號。強制碳市場自運行以來，碳價穩中有升，2024年4月24日首次突破每噸百元，未出現短期內劇烈變動情況。我國以碳市場為主體建立完善碳定價機制，這一市場化形成的碳價為氣候投融資、碳資產管理等活動錨定了基準價格，促進了低碳、零碳和負碳技術的投融資創新。同時，碳市場的價格發現功能逐漸被市場認可，為金融支持綠色低碳發展提供了重要的價格信號，推動全社會生產生活方式的低碳化，促進綠色低碳高質量發展。

問：下一步，生態(tai)環境部對(dui)全(quan)國碳市場建設，有哪(na)些計劃與工作重(zhong)點，如何更(geng)好發揮碳市場作用，推(tui)動“雙碳”目標實現？

答：碳市場建設是一項復雜的系統性工程。總體看，全國碳市場建設目前還處于起步階段，覆蓋行業、市場活躍度、市場功能發揮等許多方面仍需發展和完善。下一步我們將著力做好以下幾方面工作。

一(yi)是擴大行業(ye)覆蓋范圍。我國碳排放主要集中在發電、鋼鐵、建材、有色金屬等重點行業，將這些高排放行業盡早納入強制碳市場，就抓住了我國碳排放的主要矛盾。我們將綜合考慮行業的碳排放水平、數據質量基礎、減污降碳協同、行業高質量發展等因素，分階段、有步驟推動強制碳市場覆蓋更多重點行業。2024年擬納入鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業，近期已經發布了水泥和鋁冶煉行業核算、核查技術指南。目前，我們正在積極工作，爭取盡快發布鋼鐵行業核算核查指南和相關行業配額分配方案。

二是完善碳(tan)排放配額管理制(zhi)度(du)。我國目前處于碳達峰階段，配額分配采用基于強度的分配方法，較好地處理了經濟發展與降碳的關系。后續隨著我國碳達峰碳中和相關工作的推進，研究建立從碳排放強度控制逐步轉向碳排放總量控制的可行路徑。我們將積極會同有關部門研究推動建立有償分配制度，明確有償分配收入管理，使碳價更真實地反映碳減排成本，更好發揮市場作用推動雙碳目標實現，提升我國國際碳定價話語權。

三是持(chi)續強化數據質量管理。在發電行業不斷強化數據質量日常監管工作，結合貫徹落實《碳排放權交易管理暫行條例》，進一步壓實重點排放單位的主體責任，加強第三方技術服務機構管理，嚴厲打擊數據弄虛作假等違法行為；充分利用大數據手段，實現對異常數據的自動識別推送，提升監管工作效率。

四(si)是提升碳市場活(huo)力(li)。充分挖掘現有產品和制度潛力，激發市場活力，明確碳排放權質押貸款相關規則，引導企業在確保風險可控的前提下規范開展碳排放權質押業務。不斷豐富交易產品，擴展交易主體，進一步提升市場活躍度，完善價格發現功能。

五是開(kai)展(zhan)能(neng)力(li)建設(she)。健全與強制碳市場發展階段相適應、有利于加強統一監督管理、權責清晰、運行高效的管理體系，強化政府部門履職能力。持續開展控排企業能力建設，提升數據質量管理能力和履約能力。持續提升市場服務機構服務水平，加強監督管理，加大違法違規懲處力度，建立健全信息公開和征信懲戒管理機制，保障數據質量。